Piano rifiuti, il Cga bacchetta la Regione: "Un pastrocchio giuridico, va riscritto"

Un pastrocchio. Così poco chiaro da un punto di vista giuridico che il Cga si è visto costretto a sospendere e rinviare il suo (necessario) parere, in attesa di adeguate integrazioni. Il Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, atteso in Sicilia da anni e unico strumento per poter superare una volta per tutte la gestione emergenziale che ha sempre caratterizzato un settore così delicato, subisce quindi un altro stop.

Anche se ieri la Regione ha diramato una nota molto ottimistica, in cui si diceva che il Piano fosse "al traguardo" e che l'assessorato all'Energia e ai servizi di pubblica utilità, guidato da Alberto Pierobon, "sta predisponendo la documentazione da inviare al Cga per competente parere" perché "il Consiglio di giustizia amministrativa ha chiesto alla Regione alcune integrazioni giuridiche al decreto di approvazione del provvedimento prima di poterlo esitare", il quadro che emerge dal documento depositato dai giudici è molto diverso.

Il collegio presieduto da Gabriele Carlotti (estensore Carlo Modica de Mohac), di fronte ad atti così confusi da un punto di vista giuridico,  non ha potuto infatti neppure esprimere - come è chiamato a fare - il suo parere di legittimità ed ha indicato come "riscrivere" le norme, chiedendo l'introduzione di una "sezione giuridica", "ordinata", "chiara" ed "agevole", non esitando a parlare allo stato di "vischiosità normativa" che potrebbe avere "effetti nefasti" nell'applicazione delle stesse norme.

Non solo (e per rendere l'idea), il consigliere estensore scrive: "Nel caso in cui dovessero sorgere controversie al riguardo, sarebbe difficoltoso persino per avvocati e giudici comprendere quali norme siano applicabili; dove siano 'ubicate', se siano effettivamente cogenti o solamente programmatiche. E' agevole osservare, in tale contesto di vischiosità normativa, con quanta difficoltà sarebbero costretti ad operare i funzionari e i dirigenti dell'Amministrazione; e financo le autorità di governo regionale che dovessero susseguirsi nel difficile compito di rendere effettivamente operativo (e cioè di 'attuare') il Piano".

Per il Cga (anche se la Regione ha espresso delle perplessità sul punto) è "incontrovertibile" che il Piano ha "una natura regolamentare" perché introduce delle "disposizioni prescrittive atte a vincolare determinati soggetti orientandone le condotte" e introduce "norme con rilevanza esterna".

Tuttavia, il fatto che una norma - com'è il decreto presidenziale al vaglio dei giudici - operi "un rinvio ad un testo a contenuto misto (che non abbia cioè contenuto esclusivamente normativo) al fine di richiamarne il contenuto normativo", non risponderebbe "alle fondamentali esigenze di certezza e di chiarezza del diritto positivo, tanto più in un settore, come quello della gestione dei rifiuti, in cui sono coinvolti, presentandosi spesso in conflitto tra loro, molteplici e rilevanti valori di ordine giuridico, economico, sanitario e sociale".

I giudici si soffermano proprio sul "principio della certezza del diritto, pervasivo ed immanente nell'ordinamento e dal quale deriva l'ulteriore principio della chiarezza del diritto che postula che le norme giuriche devono essere 'conoscibili' e 'riconoscibili' (come tali); e sempre e comunque agevolmente". In questo contesto, "il principio è che il rinvio deve essere idoneo a consentire l'immediata individuazione del testo normativo richiamato", dunque "non appare difficile concludere che la tecnica del così detto 'rinvio sommario ad un testo a contenuto misto', utilizzata dall'articolo 1 del decreto del presidente della Regione non sia conforme al 'principio di chiarezza del diritto'".

I giudici spiegano poi che "una pericope normativa che richiami per intero - mediante un 'rinvio sommario' - un 'testo a contenuto misto' non consente di individuare con precisione e certezza le norme da applicare, è un dato di fatto incontrovertibile; e conduce inevitabilmente ad esprimere un giudizio negativo sulla qualità della normativa e sulla efficacia della descritta tecnica di produzione giuridica. L'incetezza che ne deriva è, infatti, direttamente proporzionale alla multiformità dei contenuti del testo richiamato ed alla vaghezza delle espressioni in esso usate. Difatti, discernere, in un 'testo a contenuto misto', contenuti specificamente normativi, distinguendoli da dichiarazioni programmatiche ed esortative o di intenti, non è assolutamente agevole; ed il risultato per nulla attendibile. Anzi, ciò che è certo è solamente che il risultato sarà comunque incerto".

Chiarisce (e bacchetta) il Cga: "In altri termini, il generale rinvio ricettizio - operato dal decreto - al complessivo coacervo dei documenti allegati, dà la sensazione che siano stati sommariamente 'approvati in blocco', senza un chiaro intento o senza una lineare visione giuridica della vicenda, unitamente a disposizioni sparse qua e là nel voluminoso corpo dei documenti, anche testi, luoghi testuali ed espressioni letterali privi di qualsiasi effettivo contenuto prescrittivo (quali quello che descrivono la 'storia' della gestione dei rifiuti in Sicilia o della normativa). Ciò espone il decreto ad una critica di fondo: che in esso risulta oltremodo difficile (e comunque difficoltoso) 'scorgere' (e 'trovare') le norme effettivamente prescrittive (e cioè le prescrizioni immediatamente precettive nei confronti di soggetti determinati) e discernere le parti prescrittive da quelle puramente descrittive, esortative o indicative di semplici direttive o di intenzioni. Con conseguente incertezza in ordine alla concreta natura ed efficacia del Piano; ed alla concreta applicabilità e cogenza delle sue 'determinazioni', il che può determinare conseguenze nefaste in fase applicativa".

In altri termini, il documento posto al vaglio dei giudici non risponde "pienamente alle esigenze (ed ai principi) di chiarezza, efficacia ed efficienza ai quali (anche) l'attività di produzione normativa deve ispirarsi". Per questo il Cga indica anche alla Regione come muoversi: "Occorrerebbe introdurre in seno al Piano - o, in alternativa, nello stesso corpo del decreto presidenziale - una parte interamente dedicata alla ordinata sistemazione delle prescrizioni introdotte, in modo da rendere agevolmente comprensibile quali fra queste ultime abbiano avuto attuazione. Al fine di pervenire ad un testo organico, che consente un'agevole consultazione potrebbe essere utile suddividere la materia per 'titoli' (e/o 'capi'), dedicando ciascun titolo (e/o capo) ad ogni specifico gruppo di norme riferito ad un settore omogeneo da attuare; e corredare il testo con un indice sistematico". Inoltre, "la parte normativa della quale si sta trattando dovrebbe essere contraddistinta da una intestazione (intitolazione) che evidenzi che si tratta della 'sezione giuridica' del Piano, interamente dedicata alla ordinata sistemazione di disposizione prescrittice".

Da qui la conclusione dei giudici che "ogni ulteriore esame in merito alla legittimità delle norme introdotte mediante il Piano non può che essere rinviato al momento in cui dovesse essere introdotta - in conformità a quanto suggerito con il presente parere - la 'sezione giuridica'". Così il collegio "sospende l'espressione del parere e invita l'assessore richiedente a ripresentare nel più breve tempo possibilee comunque non oltre 30 giorni un nuovo testo del provvedimento conformato ai superiori rilievi".